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進入「城鎮韌性演習」將登場 馮艾立、劉玉皙：CJEOC重塑軍民協調機制
過去全民防衛動員涵蓋同心、自強、萬安及民安四大演習，其中萬安與民安已於去年正式整併，改制為「城鎮韌性演習」。今年看到韌性架構將更進一步：軍民整合的指揮體制建立。圖為台北市去年舉辦城鎮韌性演習情形。（資料照）
〔記者羅添斌／台北報導〕國軍漢光42號演習的電腦兵推將於11日至24日進行，由行政院舉辦的城鎮韌性演習接著於13日登場，配合漢光演習，新北、宜蘭、高雄、屏東4縣市將先安排以6天3階段舉行。學者專家發表專文指出，此次演習的重點，是中央將配合漢光電腦兵推演練開設CJEOC。其意義在於，台灣首次於演習中實際驗證「中央—地方—軍方」整合體系，並同步檢驗跨區協同能力。
學者指出，「韌性」在防災與防衛脈絡中，指國家與社會於災害或戰爭下，仍能維持政府運作與社會核心功能的能力。台灣致力於將韌性建構從概念倡議轉化為正式制度。過去全民防衛動員涵蓋同心、自強、萬安及民安四大演習，其中萬安與民安已於去年正式整併，改制為「城鎮韌性演習」。今年我們看到韌性架構將更進一步：軍民整合的指揮體制建立。
以下為臺灣國防研究倡議共同創辦人馮艾立與世新大學傳管系副教授、韌性委員會委員劉玉皙發表「軍民整合、民主戰備的新時代」專文的重點摘要：
演習想定由灰區衝突轉向國土防衛
3月19日，總統府全社會防衛韌性委員會第七次會議公布今年演習規劃，將擴大開設中央聯合應變中心（CJEOC），把「中央—地方」與「軍方—民間」納入同一套應變邏輯，並強化關鍵基礎設施防護。
若對照今年與去年的《城鎮韌性演習訓令》，可見以下幾個特點：演習強度明顯提升、明確以戰災為主要想定、更強調全社會防衛韌性。過去多為上午兵推、下午實作，今年則有7個縣市於4月至7月實施兩日制全民防衛動員演習與關鍵基礎設施防護演練，另有4個縣市配合漢光42號演習，以實兵操演驗證跨區協同能力。除了將「應處戰災」納入演習總想定的8成，科目也包含預防性與緊急疏散、醫療後撤、交通運輸指揮、無人機運用與反制等。相較去年多停留於灰色地帶騷擾與空襲初期，今年想定更接近縱深防禦，也納入資安駭侵、斷網斷電、假訊息等限制條件，更貼近戰時社會實況。
然而，訓令要求地方政府在戰災下須有指揮調度能力，此一標準仍待驗證。以烏俄戰爭中哈爾基夫攻防為例，戰火激烈時市府僅能維持少數大型避難中心；類似狀況在台灣，地方政府未必有能力同時維持民生必需品配售、避難處所管理與大規模收容。2025年丹娜絲風災和花蓮馬太鞍堰塞湖災害，地方政府在清點、疏散、收容、復原上力有未逮，即顯示平時想像與戰時要求之間仍有落差。因此，此次訓令強調「聞令而動、從零開始」，重點不在展示流程，而在透過實戰化演訓暴露制度窒礙。
CJEOC重塑軍民協調機制
城鎮韌性演習接著於13日登場，此次演習重點意義在於，台灣首次於演習中實際驗證「中央—地方—軍方」整合體系，並同步檢驗跨區協同能力。（圖：取自馮艾立與劉玉皙專文）
此次演習另一核心，是中央將配合漢光電腦兵推演練開設CJEOC。中央由行政院層級「中央聯合應變中心」（CJEOC）統合決策，並與國軍戰時中樞「聯合作戰指揮中心」（JOCC）建立橫向協調；地方則由縣市聯合應變指管中心（LJEOC）接續應處。
CJEOC並非全新概念，而是將戰力綜合會報、動員會報、災防會報等既有機制加以整併，以簡化平轉戰流程、提升效率。其意義在於，台灣首次於演習中實際驗證「中央—地方—軍方」整合體系，並同步檢驗跨區協同能力。
軍事行動與民間社會本就無法分離。以美軍「戰場情報準備」（IPB）為例，其作戰前即納入「民間考量」，評估經濟、社會、資訊、組織與基礎設施等因素對作戰之影響。台灣的全社會防衛韌性同樣強調「不依賴國軍支援」與「適時支援軍事作戰」，因此軍民之間必須建立更順暢的橫向協調。否則，戰時軍事需求與行政治理目標可能出現衝突，例如國軍若為誘敵深入而在局部地區製造戰力真空，對地方政府與民眾而言便可能難以接受。故軍民協調的重點，不只是任務分工，更在於建立共同風險認知與作戰圖像。台灣已不可能回到金門昔日「戰地政務」的以軍領政，而必須使防衛任務由軍事本位走向「全社會」本位，這也才符合民主治理的精神，在民主制度下進行備戰。
關鍵基礎設施防護與新型威脅
戰時對關鍵基礎設施造成威脅的不會只有第五縱隊滲透，今年訓令更將一級關鍵基礎設施納入反無人機系統，反映無人機攻攻擊關鍵基礎設施已成新型態威脅。（圖：取自馮艾立與劉玉皙專文）
多家西方智庫指出，共軍若對台採取軍事行動，前期極可能先癱瘓關鍵基礎設施。台灣目前依行政院國土安全辦公室規範，採三層防護架構：最內圈為「核心固守」，由重要設施與公民營單位組成特種防護團維持運作、保安警察執行防衛；中層為「中層阻殲」，由國軍進行戒護；最外層則由地方警力與民力負責警戒。這樣的防衛想定，主要是防範敵方小股兵力或第五縱隊對設施襲擾或破壞。
戰時對關鍵基礎設施造成威脅的不會只有第五縱隊滲透，今年訓令更將一級關鍵基礎設施納入反無人機系統，反映無人機攻攻擊關鍵基礎設施已成新型態威脅，警政署亦自去年起為保二採購反無人機設備；但面對其它手段，如遠程精準火箭和低成本自殺式無人機的大量打擊，這並非現有保警與國軍守備部隊之裝備與訓練所能應對。更何況，在國軍戰備部隊應援前，民力、警力和特種防護團須獨自應處，其應對能力更急需充實。
綜上所述，2026年城鎮韌性演習的特色，在於軍民整合、建立從中央到地方的指揮體系，完成民主下的備戰。今年必須檢驗地方政府於戰災條件下的承受能力、中央與地方的指揮銜接，以及軍民對任務與風險的共同理解。若演習僅止於展示流程，而無法暴露制度缺口與能力邊界，「韌性」便仍只是口號；唯有透過演訓提早發現問題、修正制度，軍民協調才可能真正成為台灣防衛韌性的基礎。
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