江炘杓（國防戰略與資源研究所助理研究員）
（原文載於國防安全研究院網站即時評析，本報獲國防院同意全文轉載）
2025年1月3日0745時，臺灣野柳一條連接「橫太平洋快速海纜系統」（Trans Pacific Express Cable System）的海底電纜遭一艘設籍喀麥隆的香港貨船「SHUNXIN 39」（順興39號）拖斷。海巡署接獲中華電信報案，向航港局調閱該船自動識別系統（AIS）紀錄，發現該船曾在海纜斷裂處拋錨，但因海象惡劣，海巡隊員無法登船。該船雖願配合調查，然該船船況老舊，在臺並無代理商，於缺乏積極證據下，考量貿然扣留可能衍生求償及其他後遺問題，只能任其離去，致使「對疑犯莫可奈何」。上情問題屢見不鮮，分析如下：
海底電纜存在的脆弱性
海底電纜受損原因有三，第一種是天然災害，例如地震或海嘯；第二種是鯊魚咬食；第三種是人為造成，而第三種傷害尤甚。國內的10條海纜分別連接臺灣與澎湖、金門、馬祖等離、外島，近5年發生外力破壞或推擠受損案件共36件，2023年12件為歷年最高。特別是位於馬祖、東引等外島近岸淺水海域的電纜，較常遭到大陸抽砂船破壞或被拖網漁船勾壞，造成外、離島通訊受阻。這次野柳聯外海纜可能遭錨泊商船勾損，在在顯示海纜存在容易受損的脆弱性，必須得到更好的保護，才能保障臺灣及周邊地區海纜安全。
海纜破壞舉證追責不易
2023年5月，立院三讀通過《電信管理法》修正條文，從過往保護單點，擴大到點到點都納入保護，除了海纜登陸站之外，也涵括機房和海纜，對於毀損海纜處七年以下有期徒刑，得併科一千萬元以下罰金；對於過失勾斷海纜的船舶罰則從二十萬提高到二百萬元以下。提高罰金或可減少「過失」現象，但執法單位對於船舶行為究係「過失造成」，抑或是「故意為之」，委實舉證困難。以順興39號為例，該船船東對於我方指控甚至不予承認，即便檢方證明海纜中斷確實為該船所為，船方仍可辯稱係「失慎使然」，從而迴避刑責。
海纜受損請修昂貴費時
儘管中華電信稱，近期海底電纜被破壞的情況並無顯著增加， 然一旦海纜受損，中華電信向國際海纜保護聯盟（International Cable Protection Committee, ICPC）申請外國海纜船維修，往往必須等待排程，海纜船到達通常需要等待一段時間，修期也容易受到海象和氣候條件影響與干擾，從申請到修復的時間快則一個月，慢則需時數月；而且修費以千萬元起跳，如果天氣不佳，海象惡劣，必須進港避風，雇主還須負擔海纜船的相關費用。顯示海纜維修不僅曠日長久，且其成本負擔非常昂貴，因此建立國內海纜鋪設及維修能量刻不容緩。
海纜中斷影響作戰民生
海底電纜是我國與國際和離、外島通信的主要通道，個別海纜中斷，還有其他纜線可以維持通聯，影響相對有限。不過由於臺灣連接金門、馬祖的海纜數量較為有限，斷纜對外島帶來的不利影響就非常明顯。而一旦所有聯外通信網路斷鏈，將對金融交易、股市、電商、遠距醫療、海空交通網路以及行動通信造成嚴重影響，從而給社會經濟帶來重大損失。如果發生在戰時，除造成前述民生經濟傷害之外，更將嚴重壓縮軍事通信的手段及路徑，造成本外島指揮管制失靈，國內外情報與資訊分享中斷，勢必對軍事作戰帶來非常不利的影響。
政策建議
我國海底電纜頻遭破壞，對臺灣經濟民生與資訊通信經常造成程度不等的傷害，建設及保護海纜安全乃為通信基礎設施的重中之重。排除天然災害與鯊魚咬食的因素，基於海纜遭到破壞的位置都在近岸海域，海纜委外修護曠日持久，以及通信韌性仍待強化等考量，提出政策建議如下：
一、強化海纜保護措施
（一）於50公尺等深線近岸水域內的海纜兩側500碼安全距離設置禁制浮標，浮標位置於海圖標記，嚴禁船舶於禁制水域拋錨、拖錨、抽砂、鑽探、養殖、拖網捕魚及其他可能破壞海纜管道之行為。
（二）我國現行法規對海纜管道的鋪設及保護散置於相關法規，惟各項法規都從本位出發，缺乏整體考量，而存在局限性。宜制定海纜管道鋪設與保護專法，對破壞海纜管道的違法行為科以重罰。
（三）設置近岸區域海纜監控哨所，運用科技手段加強觀察、取證、通報及取締違法船舶，以收嚇阻效果，為保護海纜發揮積極作用。
（四）將來新鋪設的海纜，於近岸50公尺等深線的淺水海域，宜深埋於海床底土10公尺之下，以避免遭「不慎」或「刻意」破壞。
二、建立海纜修補能量
海纜可謂臺灣的「數位生命線」，現在既有維修需求，未來亦有鋪設需要。依賴外國海纜船維修常須拖延時日，修護時間一長，即對民生造成不便，並給經濟帶來損失，而戰時斷纜的不利影響尤鉅。雖說「喝牛奶不必養一頭牛」，但養這頭「牛」不僅能養護臺灣的「數位生命線」，亦可為其他國家提供「養分」。特別是在我國海纜安全面臨挑戰之際，應積極考慮於國內建立海纜鋪設和維修的基礎能量，亦即參考海洋調查船隊的營運模式，以國家資源維持一至兩艘的海纜鋪修船，俾利將斷纜的負面效應減到最低。
三、建置備援通信途徑
臺灣現行與離、外島通信手段的頻寬與海纜都不具可比性，除賡續鋪設多條聯通本島與離、外島的海纜，以強化通信韌性之外，鑒於海纜的脆弱性，建置備援通信系統以維持基本的通信能力亦有其積極性和必要性，可行途徑包括：（一）持續發展及儘快實現低軌通信衛星營運；（二）增設本島與離、外島的微波通信站台。以增加在海纜斷裂時的數據通聯平臺，確保基礎設施與社會關鍵服務（金融、通信、醫療等）的核心功能。